人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是实现社会主义民主政治的制度保障。

有学者在分析清末宪法草案乙全本的纂拟时认为，它是20世纪初中国法学界对以往学习西方宪法学、政治学的成果作出的一次全面总结，其内容涉及了宪法学的各个领域……形成了一部完善的中国早期宪法学体系。因此，中国宪法学面对的是本国的宪法文本和宪法历史，必须构建中国宪法学的学术话语与理论框架。

对这些精神与原则的研究，就必须回到宪法学中，厘清宪法相关规范的内涵，并获得宪法理论的支持。学术文献的整理是中国历代学者治学的基本功，也是以学术为业的共同体的共识与常识。因此，在整理中国宪法学文献的过程中，需要梳理概念史演变过程，将概念的含义置于一定的历史语境中。在西法东渐的历史进程中，中国学者为宪法学本土化作出了卓有成效的努力，提出了根植于中国本土、符合中国国情并具有本土特色的宪法概念和宪法学说，这些学说对于我们建设社会主义法治国家，创建中国特色社会主义宪法理论体系具有重要的价值。如大东书局1923年出版的《中华民国宪法史》，作者吴宗慈不仅整理了之前的宪法学文献，而且以国宪起草委员会书记长身份翔实地记录了1919—1924年亲身经历的制宪过程。

为搜集和整理中国宪法学文献，学界通过不懈的努力，做出了宝贵的学术贡献，积累了不少可供参考的研究成果，延续了连绵不断的学术传统的脉络，丰富了中国宪法学理论体系的内涵。要达到这个目标，需要对浩如烟海的宪法学文献进行科学的整理。原卫生部和卫计委曾分别制定《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》《突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范（试行）》及《传染病信息报告管理规范》等予以明确，但是相关规范中却未对预警权限作出规定。

但是，在由传染病引发的突发公共卫生事件中，公布疫情并非信息披露的唯一途径，县级以上政府还可以依据《突发事件应对法》第43条发布预警。具体至突发公共卫生事件，包括区域分级和程度分级。目前在我国应急法律制度的架构下，这类应急预案的合法性判断比较宽松，但是其规范效力既然及于行政相对人，那么对行政机关自然也应具有约束力。基于对《突发事件应对法》第43条的体系性考察及其与《传染病防治法》相关规定关系的梳理，可知发布预警与发布突发事件信息在法律上分属应急管理中的不同环节。

四、完善我国预警制度的建议 上述分析完成了对地方政府应当发布预警的规范论证，但是根据对《突发事件应对法》和《传染病防治法》的体系性解读，我们也看到，由传染病引发的突发公共卫生事件应急管理中，现行相关立法确实存在进一步提升的空间。另一方面，《突发事件应对法》是2007年制定，属于新规定，而《传染病防治法》是1989年制定，属于旧规定。

《传染病防治法》中对发布疫情信息的要求为及时、准确，即在预警功能的基础上，更着眼于传染病疫情发生后的应急与救治，旨在最大程度地隔离感染源、切断传播途径、保护易感群体，而这些措施必须基于对疫情有相对准确的了解。这种自下而上的应急事权模式要求地方政府是预防、应对、防止突发事件发生和扩散的第一责任人，实施应急处置的统一权力。（二）误解的本质 从立法目的以及立法技术来看，上述两种理解都是不准确的。新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。

尽管《传染病防治法》在2013年进行了修改，但这次修改不是全面修订，与传染病引发或者可能引发公共卫生事件的相关条文未作修改，应当理解为按照《突发事件应对法》的相关规定实施。为提高法律的明确性、避免法律适用上的争议，本文对适用、完善《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》提出几点建议。（二）地方细化的合理性 对于预警的实施依据问题，无论是地方立法、行政立法，还是由各级政府制定的应急预案，均体现了我国突发事件应急管理体制中的分级负责原则。《传染病防治法》中的传染病预警系针又对传染病发生、流行趋势的专业研判，属于卫生系统内部的日常监测系统。

这种行为对公民而言更接近行政指导，只产生引导公众自发、自主选择避险的警示效果，而不会产生法律上权利义务的实际影响。综上可知，发布预警与发布信息是应急管理中的两类行为，在突发公共卫生事件中发挥不同的风险治理功能，不能归为同一信息披露行为。

最大的问题是误解了《突发事件应对法》和《传染病防治法》的关系。同时可以参考比较成熟的地方规定，将预警形式予以规范，如明确预警信息应当包括预警类型、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布单位、发布时间等内容。

因此，通过法律、行政法规的概括授权以及作为国务院规定的国家突发事件总体、专项、部门应急预案的具体授权，地方政府获得制定应急预案的权力和职责，其中就包括预警的内容。可见，预警行为分为外部的发布警报以  及内部的报告和通报。但是，这样的分级负责制不得成为地方政府瞒报的正当理由，因为应急管理体制由各级地方政府负责构建的前提是风险信息通报畅通。根据法律条文结构和内容的分析，三者应当同步推进。在突发公共卫生事件中，两套系统必然会发生交叉，但各自的工作职能是不同的。虽然发布行为的对象在条文中未予明确，但是连锁产生的预警效果是决定并宣布有关地区进入预警期，结合《突发事件应对法》第44、45条的规定，在进入预警期后政府要向社会公布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果可能受到突发事件危害的警告有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告等信息，据此可以判断发布预警是对社会公众所为。

由于《突发事件应对法》与《传染病防治法》都是全国人大常委会制定的法律，根据我国《立法法》第92条，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。可以预警指的是根据当下客观技术标准的认知水平，虽然风险具有不确定性，但是在风险决策的特定时点，只有先对这类风险事实进行客观定位，才可能结合主观风险认知作出合理预判。

具体而言，一方面从调整对象来看，《传染病防治法》的相关规定作为《突发事件应对法》相关规定的特别规定，应当优先适用。政府在发布预警后有职责根据预警级别进一步采取措施，包括加强监测、组织专家研判、舆论管理、安置弱势群体、管制公共场所等，但本质上仍是常态管理的措施。

2. 法律效果 发布预警和发布信息分别产生不同的法律效果。因此，根据《突发事件应对法》第43条的规范分析，县级以上各级政府预测突发事件可能发生时，有权力也有职责向社会公众发布预警。

摘  要：在应对传染病引发的突发公共卫生事件中，政府披露信息并非仅指公布疫情，发布预警也是信息披露的另一种重要方式。另外，国务院2006年发布的《国家突发公共事件总体应急预案》的工作核心是居安思危，预防为主，要求各级政府坚持预防与应急相结合，为落实这一原则，我国建立了应急管理预警机制、应急保障机制和恢复重建机制等三大工作机制[75] 熊先觉，林洪：《建立和健全巡回法庭》，载《人民日报》1953年5月20日第3版。（三）民主制约要求 人民对国家权力的整体控制体现了国家权力来源的民主正当要求，而在权力机关面前，一切国家机关由它产生，对它负责，受它监督则体现的是拥有民主正当性的权力机关对其他国家机关的控制。

如果缺乏对这种理解的反思，必将影响当下对于1982年宪法的解释。其对巴黎公社的勾画则被认为具有直接民主的形式。

[86] 王世杰，钱端升：《比较宪法》，商务印书馆2004年版，第261页。[48]但《共同纲领》体制比权力集中的过渡体制所能揭示的更加复杂，内含有过渡与常态两种体制，这种复杂的制度设计具有现实原因，也与对民主的理解有关。

同时，民主权利的政治属性使得人民得到政治上的动员，其制度属性服从于国家的政治目标与社会改造的实现，专政因而获得其政治与社会上的基础。后来参与了《共同纲领》起草的邓初民曾指出：布尔乔亚于宪法条文上规定了公民权利，但完全不注意如何行使此权利的条件，以及实现此权利的可能与手段。

[74] 沈钧儒：《加强人民司法建设巩固人民民主专政》，参见《人民政协全国委员会第三次会议二十八日会上的专题报告和发言》，载《人民日报》1951年10月30日第1版。《共同纲领》中民主主体的构成是一种政治联合的产物，即人民民主统一战线。国家审判的工作……是政治性最强的工作。See, Ernst-Wolfgang Böckenförde, State, Society and Liberty: Studies in Political Theory and Constitutional Law, Berg Publishers 1991, pp. 75 [112] 刘少奇：《在中国人民政治协商会议第一届全体会议上的讲话》，载前引16，中国人民大学国家法教研室编书，第28页。

在某种意义上，学理讨论的程度与民主原则的规范地位是不成比例的。[113] 比如国家元首的形式、司法机关的组织形式、行政诉讼的宪法基础等问题。

这种虚化又分为两个方面，其一是民主权利的限制，尤其体现为基于年龄、性别、财产、教育程度、居住年限、职业、宗教信仰、民族、种族等要素对于普选权的限制。[66]在他看来国家政权职能的行使愈是全民化，这个国家政权就愈不需要了。

比较宪法学者观察到苏联的最高政权名为属于苏维埃代表大会全体，实则握于少数人所组织的委员会手中。如本文第一节所述，人民民主至少具有政治、社会与法律三个面向，在国体中与之相对应的专政其实也可大约作三个维度的观察。